心相通 创未来——习近平总书记的“一带一路”时间

　　送审稿还规定，心相通习近平网约车平台公司及网约车驾驶员违法使用或者泄露约车人、心相通习近平乘客个人信息的，由公安、网信等部门依照各自职责处以人民币2000元以上10000元以下罚款。

众多国际巨星也因此频频造访，总书记与中国观众混个脸熟，总书记阿汤哥、“金刚狼”“007”再到“大表姐”詹妮弗·劳伦斯、阿诺·施瓦辛格、马特·达蒙，甚至奥斯卡新科影帝莱昂纳多都来到中国与影迷见面。心相通习近平合拍电影重视“中国表达”电影中外合作的主动权也渐渐向中方倾斜。

总书记好莱坞电影公司也加大了与中国市场的联系。如果以中国观众为主，心相通习近平就要使用中国的表达方式。从电影投资人的角度而言，总书记中外合拍片有一个清晰的目标观众定位也相当重要。过去只有美国市场，心相通习近平但现在全世界有中美两个市场，而中国电影市场的增长才刚刚开始。总书记原标题：全球影人热捧北京电影节中国市场成了“吸铁石”□本报记者常雄飞4月16日开幕的第六届北京国际电影节（以下简称北影节）正在如火如荼进行。

而欧洲电影市场对中国的重视也在发酵，心相通习近平一方面，心相通习近平欧洲电影节主席纷纷到访中国，邀请更多中国影片及影人参加电影节的各种活动，期待与中国政府、协会及企业开展更多层面合作。而在做中文配音版时，总书记还特地找来了《泰囧》的编剧之一丁丁参与台词改编。如对于铁路、心相通习近平轨道交通等项目，心相通习近平由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发，但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

其次，总书记物有所值评价目前包括定性评价和定量评价，总书记其中的定量评价需要“政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较”，现在的难点是缺乏公共部门比较值（PSC值）数据，无法进行比较。自2014年以来，心相通习近平国务院及相关部委在PPP方面密集出台了多项政策文件，心相通习近平以推动、引导PPP项目实施，此举得到了各级地方政府的积极响应，并纷纷推出PPP示范、试点项目。现在各地在进行PPP项目的立项审批时，总书记往往只看单个项目的申报材料，只要没有超过一般预算支出的10%就通过论证。心相通习近平建议对财力状况相对较好或确有需求的县（市）允许支出责任额度适度上调。

根据《招标投标法实施条例》第9条的规定，可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并，即通常所说的“两招并一招”的做法，解决由具有相应建设能力的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设的问题。此外，在通过招投标、竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后，签订特许协议时是否还应该再进行招投标也没有明确。

随着PPP工作的开展，一些基层政府或主管PPP融资的部门提出：虽然中央出台了PPP操作指南，但还是不清楚如何针对具体项目开展评标、设计特许权协议等相关工作。这样做，会导致未来年度财政实际的不可承受。同时，经济欠发达市县财政能力较弱，政府出资有限。这一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择，另一方面也为日后的项目运作留下隐患。

作者：王朝才等PPP因其有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化，被视为是公共服务供给机制的重大创新。特别是基层政府领导的流动性相对较大，很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障。一是在PPP项目领域建立信用约束机制，打消社会资本进入PPP项目的顾虑。第三，建立风险分担和信用约束机制，有效引导社会资本进入PPP项目。

加快推进社会信用体系建设，可优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业尤其是政府方面不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。现行法律规定，经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取，而政府在授予特许权时，无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权。

应该说，目前财政部与国家发展改革委所推行的PPP工作都是站在国家层面的角度，更好地吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域，实现政府与社会资本更好地合作，让专业的人干专业的事，为老百姓提供质量和效率更高的公共产品和服务。地方政府只有通过这两项论证，才能申报PPP项目，但是，目前不少PPP项目的这两项论证都流于形式。

如果现在PPP立法中没有考虑清楚并对此作出清晰界定，势必会对以后纠纷的解决造成困扰。同时，还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而对社会资本产生吸引力。进一步完善PPP工作的建议第一，积极推进国家层面的PPP立法。为加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，应借鉴英国基础设施局等国际经验，结合转变政府职能和机构调整，设立统一且专门的PPP管理机构，统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜，并明确部门职责分工。同时，收益应与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。PPP项目期限一般都很长，由于信息不对称，社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。

社会资本的主要诉求是在利用自身建设、运营经验的基础上，在尽可能短的年限内收回相应的成本并获得合理回报。但PPP在我国的发展目前尚处于探索阶段，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题凸显出来，亟待破解。

若必须出台，也不能以现有《政府特许经营条例》草案稿出台，须重新定位其法律级次、法律名称（建议采用“政府特许”而非“政府特许经营”的概念）、明确限定政府特许的范围并严格厘清与PPP法的关系，同步加快将PPP法列入人大立法计划的进程。三是探索建立动态调整的定价机制。

二是支出责任上限标准弹性设置。政府应承担法律政策变更等风险。

建议根据PPP项目对应的细分领域，比如污水处理、水利设施、安居住房、养老等领域，尽快出台分行业或领域的项目实施操作细则，更有针对性地指导市县推进PPP工作。再如，PPP运作和现行的《土地管理法》等法律法规也存在不适用之处。这样才能真正基于双方的平等地位，遵循契约精神进行合作，也才能真正将PPP落地，做到为群众办实事、为百姓谋福祉。此外，PPP相关业务知识普及度不够、项目相关机构协调还不顺畅、县域范围内整体金融生态环境较差等因素也加大了PPP项目引资融资和落地的难度。

政府和社会资本平等合作的前提，需要双方的能力相当，否则，很难实现收益和风险在双方的有效匹配。政府和企业均希望对方承担更多风险。

难点之四：部分PPP项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式2015年财政部先后出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》，旨在规范PPP项目的运作，防范财政风险。财政承受能力论证指引要求“每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，这一比例对控制财政风险有明显作用，但是对于建设一些有规模、高标准的公共投资项目有时也显得不足。

政府方主要诉求是在政府的财政支出最小的前提下，提高公共服务的质量和安全性。难点之三：社会资本对进入PPP项目信心不足尽管目前财政部、国家发展改革委、国开行等都在力推PPP，各地也都在积极推动，但PPP项目的实际落地情况并不乐观，出现了“叫好不叫座”的现象。

尤其是政府方面，不少地方政府认为PPP就是政府少花钱或者不花钱，尽可能多地降低政府风险或财政风险，将风险转嫁给社会资本方。一是从财力保障角度有效提升市县级可承受能力。而且，财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别，编制规范的资产负债表和现金流量表，测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。再如，目前财政部和国家发展改革委均推出了示范项目（或称为典型案例），涉及多个领域，但对于示范项目的认定标准不甚相同，给地方实际操作带来困惑。

同时，考虑到政府特许范围是动态调整的，国家没有必要就政府特许单独立一部《特许经营法》或《政府特许经营条例》。这些基础工作没有做好，论证也难以开展。

同时，建议鼓励省级政府将新增地方政府债券向偏远、基层倾斜，提升财力薄弱地区县级开展PPP项目的财政可承受能力。地上物业开发其用地性质应为经营性用地，也应该按“招拍挂”程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否综合一体化开发成各地政策无法突破的问题。

建议在转移支付环节加快基本公共服务保障标准的统一化进程，让广大中西部县级财政除保障民生支出外，还能有必要的财力支持PPP项目。再者，现在多地的PPP项目尚处于项目识别或是采购阶段，已经签约的项目也多是处于建设阶段，所遇到的法律打架或者法律不适用的问题还不是很突出，但随着PPP项目向纵深发展，尤其到了后续移交或者回购阶段，就会有更多的问题凸显出来。

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